سومین نشست از سلسله نشست‌هاي جامعه و انرژي با موضوع “اقتصاد سیاسی محیط زیست و انرژی در ایران” به همت اندیشکده تدبیر انرژی اتاق بازرگانی، صنايع، معادن و كشاورزي کرمان و مرکز امور اجتماعی منابع آب و انرژی وزارت نیرو در بیست و نهم آذرماه 1400 برگزار شد.
بخش دوم– سخنرانی شهرام اتفاق
پژوهشگر حوزه انرژی و محیط زیست
وضعیت و جایگاه دولت یکی از موضوعات مهمی است که در بررسی مربوط به اقتصاد سیاسی محیط زیست و انرژی مطرح هست. تعریفی که ما از دولت سراغ داریم این است که قرار است کارگزاری باشد که به نیابت از جامعه تکالیفی را بر عهده دارد که بایستی بتواند به شکل مناسبی این تکالیف را انجام دهد و بنابراین یکی از بحث‌هایی که در اقتصاد سیاسی محیط زیست و انرژی با آن برخورد می‌کنیم، بحث دولت، جایگاه دولت و رابطه آن با بقیه جامعه و بخشی از جامعه است که به آن جامعه مدنی گفته می‌شود.
نمودار زیر، محور افقی قدرت جامعه و محور عمودی قدرت سیاسی دولت را نشان می‌دهد و خطی که به‌صورت 45 درجه این نمودار را به دو نیمه تقسیم می‌کند وضعیت متعادلی است که دولت قدرت مهارشده‌ای را دارد (هر جا که از دولت نام می‌بریم، منظور مجموعه قوای مقننه، مجریه و همه نهادهای مربوط به نظام حکمرانی هست و منظور تنها قوه مجریه نیست). زمانی که شخصی را به‌عنوان کارگزار در جامعه استخدام می‌کنید که آن به‌عنوان نگهبان جامعه و به‌عنوان متصدی، امور جامعه را انجام دهد، این کارگزار می‌تواند قدرتش به حدی فراتر برود که ممکن است به خود جامعه هم آسیب بزند؛ بنابراین بخشی از مفاهیم مربوط به فلسفه سیاسی در این حوزه معطوف به این شد که این قدرت سیاسی باید تحت کنترل قرار بگیرد. در این نمودار بخشی که در بالای خط 45 درجه است، جایی است که قدرت سیاسی دولت بیش از حد انتظار است و ما با یک جامعه مدنی ضعیف روبه‌رو هستیم و بخشی که زیر خط 45 درجه است، جایی است که قدرت دولت کم است یا دولت قدرتی ندارد و یا وضعیت بی‌دولتی وجود دارد؛ بنابراین تمام حکمت علوم سیاسی در این حوزه، این است که ما در آن باریکه خط 45 درجه قرار بگیریم و بتوانیم قدرت دولت را مهار کنیم تا از یک نظام کارآمد برخوردار باشیم؛ اما این کار بسیار دشواری است، حرکت کردن روی این بند با این دقت واقعا دشوار و پیچیده است و همیشه شاهد این هستیم که در کشورهای مختلف گاهی در وضعیت بالای 45 درجه و گاهی وضعیتی پایین 45 داریم. کشورهای توسعه‌یافته در این موقعیت 45 درجه قرار دارند؛ یعنی یک دولت مهارشده به همراه یک دولت قوی و یک جامعه مدنی قوی. ایجاد این توازن همه آن پیچیدگی‌هایی است که در بحث علوم سیاسی مطرح است.
در ایران ما وضعیت بالای 45 درجه را داریم، یعنی دولت بسیار قوی و بزرگ است و در همه امور مداخله می‌کند و بالای خط 45 درجه هستیم و این توازن وجود ندارد. این عدم توازن به دلایل مختلفی ایجاد شده است که در ادامه به برخی از آن‌ها اشاره شده است.
1- آزادی اقتصادی
در ایران ما کمترین میزان آزادی اقتصادی را داریم. در تقسیم‌بندی کشورهای جهان به پنج گروه، گروه اول، کشورهایی نظیر سنگاپور و نیوزیلند که بیشترین درجه آزادی اقتصادی را دارند. گروه دوم کشورهایی نظیر انگلستان، دانمارک و فنلاند هستند که در رده بعدی از بیشترین آزادی اقتصادی قرار دارند. گروه سوم، کشورهایی نظیر تایلند، لهستان و ویتنام (ویتنام جز کشورهای کمونیستی بوده است که به سمت بازار آزاد و اقتصاد لیبرالیستی حرکت کرد) هستند که از آزادی اقتصادی کمتری برخوردارند. گروه چهارم، کشورهایی نظیر آنگولا، پاکستان و نپال هستند و درنهایت گروه آخر که کمترین درجه آزادی اقتصادی را دارند یا در واقع اقتصادهای شبه سوسیالیستی هستند و ایران در کنار کشورهایی نظیر بولیوی، زامبیا، ونزوئلا و کره شمالی در این گروه آخر قرار دارد.
کشورهایی نظیر چین و ویتنام که کشورهای کمونیستی بودند و در دوره‌هایی کمترین درجه آزادی اقتصادی را داشتند به‌تدریج و طی سه دهه اخیر به سمت اقتصاد بازار آزاد حرکت کردند و در حال حاضر جز گروهی هستند که آزادی اقتصادی بیشتری دارد.
بنابراین یکی از دلایلی که ایران در چنین وضعیتی قرار دارد، جامعه مدنی بسیار ضعیف شده و دولت قدرتمندی است که در همه امور مداخله دارد.
2- مالکیت نفت و گاز
دلیل دیگری که می‌توان مطرح کرد، این است که در مورد مالکیت نفت و گاز، سه ادعا وجود دارد.
- روایت متداول این است که در سال 1239 نفت ملی شده است.
- قبل از سال 1239 نیز نفت ملی بوده است و اینکه منافع حاصل از آن قرارداد بین طرف ایرانی و طرف خارجی در هرصورت متعلق به طرف ایرانی بوده و قرارداد بین طرف ایرانی و خارجی می‌توانست اصلاح شود.
- نفت هیچ وقت ملی نشده است و این روایت مدعی است که همین امروز بنده به‌عنوان یک شهروند مطلع نیستم که اموالی که به‌عنوان نفت و گاز دارم چگونه خرج می‌شود و موارد مشابه.
3- جریان درآمدی
در کشورهایی که دولت مالیات بگیر هست، مالیات‌هایی را در اختیار دولت قرار می‌دهند و دست دولت به‌سوی مردم دراز است برای اینکه مالیات بگیرد و بابت مالیاتی که می‌گیرد باید توضیح بدهد و پاسخگو باشد که برای این مالیات‌ها چکار انجام می‌دهد؛ اما در وضعیت کشورهای نفتی، دست دولت‌های نفتی در جیب خودشان است و نفت را که به نظر می‌آید که ملی شده اما در واقع دولتی شده است و عنان امور در اختیار دولت است و دولت ارباب مردم است. در کشورهایی که دولت‌ها مالیات‌بگیر هستند بیشتر به وضعیت دولت خدمتگزار نزدیک هستند و کشورهایی که دولت با فروش نفت اشتغال دارد به وضعیتی نزدیک هستیم که دولت ارباب است.
4- کیفیت نظام حکمرانی
طبق دستورالعملی که بانک جهانی طراحی کرده و بر اساس آن نظام حکمرانی را اندازه‌گیری می‌کند، ما با 6 شاخص روبرو هستیم که عبارت‌اند از:
کنترل فساد، ثبات سیاسی و عدم وجود خشونت، اثربخشی دولت، حاکمیت قانون، کیفیت تنظیم گری، حق اعتراض و پاسخگویی.
که تقریباً در 5 شاخص از این 6 شاخص مطرح شده، ایران در وضعیت نامطلوبی قرار دارد. منظور از نامطلوب این است که موقعیت فعلی ایران بد است و روند هم رو به منفی شدن است.
به‌طور مثال در شاخص کنترل فساد، برای شش کشور در گزارش 2020 بانک جهانی، همان‌طور که در نمودار دیده می‌شود بهترین وضعیت متعلق به کشور کره جنوبی می‌باشد و سپس به ترتیب کشورهای گرجستان، مالزی، ترکیه، ویتنام و درنهایت ایران (در رتبه آخر) قرار دارند.
بدترین وضعیت در شاخص کنترل فساد را ایران دارد.
اگر به عنوان مثالی دیگر، شاخص کیفیت حکمرانی را بررسی کنیم. نمودار روبرو بحث تنظیم گری است و خطوطی که بالای خط محوری هستند، کشورهای ترکیه، گرجستان، مالزی و عربستان هستند که وضع بسیار بهتری نسبت به ایران دارند و غالباً به سمت مثبت شدن هستند. در پایین نمودار، ایران و افغانستان قرار دارند که ایران هم با وضعیت مطلوب فاصله دارد و همان‌طور که مشهود است (نمودار خط‌چین) به سمت منفی شدن و بدتر شدن حرکت می‌کند.
5- دولت حاضرغایب
ما با وضعیتی به اسم دولت حاضرغایب مواجه هستیم. به دلیل تمام موضوعات مطرح‌شده که بین جامعه مدنی و دولت توازن وجود ندارد یا سیطره سیاسی بیش از آزادی اقتصادی است به این معنی هست که دولت هر جا نباید حاضر باشد، حاضر است و هر جا که باید حاضر باشد، غایب است؛ یعنی در وضعیت موجود دولت در محل تصدی‌گری و بنگاه‌داری حاضر است و در محل حکمرانی غایب است، زیرا به‌قدری سرگرم تصدی‌گری و بنگاه‌داری است که به موضوع حکمرانی نمی‌رسد.
6- تعارض منافع
یکی از نتایج حاصل از این وضعیت بیان‌شده این است که ما با تعارض منافع روبرو می‌شویم که این تعارض منافع به این معنی است که مثلا دولت در حوزه محیط زیست خود هم عامل مخرب محیط زیست است و هم ناظر پایشگر محیط زیست. زمانی که هم آلاینده و هم پایشگر محیط زیست دولت باشد ما با یک پارادوکس مواجه می‌شویم به طوری که چون کاری که دولت باید به‌عنوان عامل انجام دهد، اهمیتی بیش از کاری که باید به عنوان ناظر انجام دهد، پیدا می‌کند؛ بنابراین همواره شاهد هستیم که محیط زیست و مسائل مشابه، آخرین مسائلی هستند که دولت به آن‌ها می‌پردازد.
7- دموکراسی حامی پروری
دموکراسی حامی پروری به این معنی است که کاندیدهای پارلمان که می‌خواهند در انتخابات رای بیاورند، برای پیروزی در انتخابات سعی می‌کنند که پروژه‌هایی را مطرح کنند که این پروژه‌ها برای بخشی از رای دهندگان جذابیت دارد؛ بنابراین یکی دیگر از مسائلی که با آن روبرو هستیم، برخورداری از وضعیتی است که به آن دموکراسی توأم با حامی پروری می‌گویند که این موضوع اثرات خود را گذاشته به طوری که تعداد زیادی پروژه در کشور مطرح شده که این پروژه‌ها منابع آب را از جایی قطع کرده و به‌جای دیگری برده‌اند و خواهیم دید که همه این‌ها به محیط زیست آسیب می‌زند. به عنوان مثال پروژه‌هایی نظیر سد و تونل کوهرنگ 1، سد و تونل کوهرنگ 2، سد و تونل کوهرنگ 3 و تونل چشمه لنگان و پروژه‌های بسیار دیگری را داریم که آب کارون و رودخانه‌های دیگر از سرشاخه‌های چهارمحال و زاگرس را به شهرهای دیگری مثل اصفهان برده‌اند که آن‌ها هم با مشکلات دیگری مواجه هستند و این بخشی از اثرات و تبعات ناشی از دموکراسی حامی پرور هست.
و به عنوان مثالی دیگر کارخانه‌های فولاد و پتروشیمی که در مناطقی تأسیس شده‌اند که در مناطق خشک کشور هستند؛ درحالی‌که به‌طور متداول در همه‌جای دنیا صنایعی که آب بر هستند باید در نزدیکی سواحل آبی ساخته شوند. خوشبختانه کشور ما از سواحل آبی بسیار زیاد و ارزشمندی برخوردار است اما می‌بینیم که انبوهی از این کارخانه‌های در مراکز ممنوعه خشک ساخته شده‌اند که این ناشی از دموکراسی حامی پروری هست.
8- سیاست هویت
در سبک سیاست‌گذاری اقتصادمحور ائتلاف بین‌المللی موردعلاقه تمایل به مشارکت فعال در اتحادیه‌های اقتصادی دارد مثل سازمان تجارت جهانی.
در سبک سیاست‌گذاری بحران محور ائتلاف بین‌المللی موردعلاقه تمایل به مشارکت فعال در مجامع حل بحران دارد مثل سازمان IPCC.
در سبک سیاست‌گذاری هویت محور ائتلاف بین‌المللی موردعلاقه تمایل به مشارکت فعال در مجامع هویتی دارد مثل سازمان همکاری اسلامی که ما گرایش زیادی به این سبک سیاست‌گذاری در چهار دهه گذشته، داشته‌ایم.
9- پتروپولتیکس
بحث دیگر پتروپولتیکس یا سیاست و نفت و رابطه آن با سرمایه اجتماعی است. افراد زیادی در این حوزه اظهارنظر کرده‌اند و مقالاتی نوشته است. نمودار زیر متعلق به توماس فریدمن هست که معتقد است کشورهای نفتی در دنیا با افزایش قیمت نفت، میزان دموکراسی و آزادی در آن‌ها کاهش پیدا می‌کند و برعکس با کاهش قیمت نفت میزان آزادی اقتصادی افزایش می‌یابد. این نظریه موافقان و مخالفانی دارد اما تمام این بحث‌ها در جایی مفهوم پیدا می‌کند که سطحی از سرمایه اجتماعی وجود داشته باشد که دولت برای حفظ آن سرمایه اجتماعی تمایل داشته باشد که با تغییر قیمت بخواهد وضعیت خود را تغییر دهد. از نظر برخی از صاحب‌نظران، در سال‌های اخیر ما با کاهش سرمایه اجتماعی در کشور مواجه بوده‌ایم و باعث شده که سیاست‌گذار خیلی از این قاعده پیروی نکند و قیمت نفت خیلی اهمیتی نداشته باشد.
10- تورم
مسئله دیگری که با آن مواجه هستیم تورم است. با افزایش نقدینگی قیمت کالاها افزایش می‌یابد چون نسبت پول به نسبت کالا تغییر می‌کند. تورم دلایل مختلفی دارد که مهم‌ترین آن افزایش نقدینگی است. با افزایش نقدینگی، شاخص قیمت‌ها تغییر می‌کند و مشکلی که با آن مواجه می‌شویم. همان‌طور که در نمودار زیر مشخص است درگذر زمان، افزایش تورم همان منحنی شاخص قیمت‌هاست؛ اما بعضی از کالاهایی که دولت قیمت آن‌ها را ثابت نگه می‌دارد مثل حامل‌های انرژی، این‌ها در مقطعی ثابت می‌مانند و سپس پرش می‌کنند و بالا می‌روند؛ بنابراین همیشه شاهد افزایش قیمت پله‌ای شاخص‌هایی مثل نرخ ارز، انرژی و حتی مسکن هستیم. هر زمان که این تغییر قیمت پله‌ای رخ می‌دهد، دولت مدعی می‌شود که می‌خواهد یارانه انرژی را کاهش دهد درحالی‌که این ادعا درست نیست، به این دلیل که وقتی‌که ما بخواهیم یارانه انرژی را حذف کنیم، قیمت انرژی جزیی از همه قیمت‌های دیگر است و ما اکنون در یک نظام اقتصادی به سر می‌بریم که دولت قیمت همه کالاها را کنترل می‌کند. البته چون به‌صورت انحصاری نرخ ارز و بنزین را کنترل می‌کند و صاحب انحصاری این منابع است این کنترل به‌صورت پله‌ای تغییر می‌کند. در واقع هر تغییری در یارانه انرژی تنها زمانی می‌تواند معنی پیدا کند که دولت همه قیمت‌ها را یکجا آزاد کند؛ یعنی دولت مثل همه کشورهایی که در حال توسعه هستند یا توسعه‌یافته اند مداخله در امر قیمت‌گذاری را رها کند (در هیچ کشور توسعه‌یافته‌ای نهادی مثل ستاد تنظیم بازار وجود ندارد) اما دولت تمایلی به آزادسازی قیمت‌ها ندارد و تمایل به افزایش مقطعی قیمت‌ها دارد.
11- ناکارآمدی و بازدهی پایین
همه مسائل گفته‌شده به این معنی است که ما با حجم زیادی ناکارآمدی و بازدهی پایینی مانند موارد زیر مواجه هستیم.
12- پارادوکس اقلیمی نفتی
ما با پارادوکس اقلیمی مواجه هستیم که از طرفی ما در یک منطقه خشکی قرار داریم که پیش‌بینی می‌شود در آینده به دلیل افزایش دما جز مناطق خشک جهان باشد و از طرف دیگر خودمان تولیدکننده نفت هستیم، یعنی اگر بخواهیم از سیاست‌های اقلیمی پیروی کنیم با مشکلاتی در عرصه تولید سوخت فسیلی و فروش آن روبرو می‌شویم.
13- سهم بخش‌های گوناگون در انتشار کربن متوسط جهان و وضعیت ایران
14- نامطلوب بودن اغلب شاخص‌های انرژی و محیط زیست
همچنین در تمام شاخص‌های مربوط به انرژی و محیط زیست (شدت انرژی، شدت فلرینگ، ذخایر آبزیان، انتشار کربن، آلودگی هوا، ذرات معلق و موارد مشابه) وضعیت نامطلوبی داریم.
15- درآمد و شاخص عملکرد محیط زیستی (EPI)
نمودار زیر یکی از نمودارهایی است که در گزارش EPI سال 2020 منتشرشده است. این گزارش، گزارش عملکرد محیط زیستی کل کشورهای جهان است. محور افقی این نمودار، مقدار درآمد سرانه کشورها را به تفکیک نشان می‌دهد و محور عمودی امتیازی است که هر کشور از EPI گرفته است. همان‌طورکه در اینجا مشهود است کشورهایی که از بیشترین درآمد سرانه برخوردار بوده‌اند، امتیاز عملکرد محیط زیستی بهتری نیز دریافت کرده‌اند؛ یعنی در واقع به پاسخ به این پرسش که بازار چگونه می‌تواند از محیط زیست حمایت کند، چه به لحاظ نظری و چه به لحاظ تجربه تاریخی، کشورهایی که از سطح درآمد بالاتری برخوردارند، درآمد سرانه و تولید ناخالص داخلی بالاتری دارند، شاخص EPI و عملکرد محیط زیستی بهتری نیز دارند. شاخص EPI یک شاخص ترکیبی، متشکل از 32 شاخص جزیی‌تر است که 32 شاخه جزیی‌تر در گروه‌های دیگر تقسیم‌بندی شده و فقط معطوف به موضوعاتی نظیر آلودگی هوا نیست و مجموعه‌ای از عوامل را کنترل می‌کند.
رتبه ایران در این گزارش ازنظر شاخص عملکرد محیط زیستی مطلوب است؛ اما مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی را منتشر کرده که این وضعیت مطلوب ایران کاملا حاصل یک تصادف است و متاسفانه از موقعیت خوبی برخوردار نیستیم.
و درنهایت چاره کار، پیمودن مسیر سایر کشورهای توسعه‌یافته هست که این شامل موارد زیر هست:
- آزادسازی کلیه قیمت‌ها
- حذف کلیه تعرفه‌ها
- حذف تصدی‌گری و بنگاه‌داری دولت
- اشتغال دولت به امر حکمرانی (وظیفه اصلی دولت)
- انتقال مالکیت نفت و سایر منابع مشترک به ذینفعان سرزمینی
گزارش کامل نشست را می‌توانید از اینجا دریافت کنید.