دومين نشست از سلسله نشست‌هاي جامعه و انرژي با موضوع اقتصاد انرژي، تنظيم گري و چالش هاي آن به همت اندیشکده تدبیر انرژی اتاق بازرگانی، صنايع، معادن و كشاورزي کرمان و مرکز امور اجتماعی منابع آب و انرژی وزارت نیرو و با همكاري مركز مطالعات سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي پژوهشگاه نيرو در هجدهم مهرماه 1400 برگزار شد.
بخش دوم- سخنان دکتر سيد فرشاد فاطمی
عضو هيات علمي دانشگاه صنعتي شريف
محورهای اصلی بحث:
- ساختار انحصار طبیعی در اقتصاد انرژی
- آزادسازی مقدم بر خصوصی سازی
- چرا تنظیم گری؟
- تاریخچه تنظیم گری در جهان
- نگاهی گذرا به تجربه ایران
- استقلال نهاد تنظیم کننده
بخش عمده ای از صنعت انرژی به واسطه ویژگی شبکه ای که دارد، بحث انحصار طبیعی در اقتصاد انرژي ايران است. به طور خاص در صنعت برق، شبکه توزیع و شبکه انتقال مصداق های انحصار طبیعی هستند و صنایعی محسوب مي شوند که طبیعتاً به واسطه تکنولوژی، وابسته به انحصار هستند. علاوه بر این در صنایع بالادستی گاز و نفت مجدداً همین ساختار را داریم که هم به دلیل مالکیت دولت بر منابع و هم به دلیل یکتا بودن عرضه کننده گاز در شبکه عملاً سبب شده ساختار انحصار طبیعی را در اقتصاد انرژی داشته باشيم.
نکته ای که وجود دارد این است که ساختار انحصار طبیعی لزوماً همه گیر نیست؛ یعنی قسمت هایی از این صنعت، با تلاش هایی که در جاهای مختلف دنیا اتفاق افتاده توانسته است مجزا شود و این ساختار انحصار طبیعی دیگر در آن برقرار نباشد. به طور خاص در صنعت برق، تولید برق لزوماً میتواند مصداقی از انحصار نباشد و با توجه به تولید کنندگان متعدد برق، ما می توانیم ساختار تولید برق را به صورت یک ساختار رقابتی اداره کنیم که بعد از آن همچنان وابسته به شبکه انتقال و توزیع هستیم.
واقعیت این است که در این فرایند ما به سمت خصوصی سازی حرکت کردیم منتهی دقت نکردیم که در بخش هایی از صنعت انرژی به ویژه در صنعت برق، آزاد سازی مقدمه ای برای خصوصی سازی است و ما بعضاً بدون اینکه آزاد سازی را انجام دهیم یعنی بدون اینکه فضای کسب و کار را آماده کنیم برای رقابت بخش خصوصی، سراغ آزاد سازی رفتیم.
دلایل ذکر شده برای خصوصی سازی:
- افزایش بهره وری: مطالعات نشان میدهد بنگاه های دولتی معمولا 2 تا 3 برابر نسبت به بنگاه های خصوصی عملکرد ضعیف تری دارند.
- دسترسی به سرمایه های بیشتر (بخش خصوصی) برای سرمایه گذاری
- بهبود ارائه خدمات
- کاهش بار مالی از بنگاه های زیان ده
تقریبا تحقق همه این اهداف مستلزم داشتن فضای رقابتی پس از خصوصی سازی است.
آزاد سازی اقتصادی
آزاد سازی اقتصادی را می توان حداقل در 5 محور مشخص کرد که در صنعت انرژی هم مصداق دارند:
- بهبود فضای کسب و کار برای رقابت بنگاه های اقتصادی
- خصوصی سازی بنگاه ها و مالکیت های دولتی
- افزایش انعطاف در بازار کار
- کاهش محدودیت بر تحرک سرمایه داخلی و خارجی
- حرکت به سمت بازارهای رقابتی کالا و خدمات
موضوع بعدی توسعه رقابت است. اگر به توسعه رقابت به عنوان یکی از محورهایی که هم میتواند منجر به رشد اقتصادی شود و هم یکی از مقدماتی است که ما به آن احتیاج داریم برای اینکه در مسیر آزاد سازی اقتصادی پیش برویم نگاه كنيم، عملا دو ستون اصلی دارد:
- سیاستگذاری رقابت: مجموعه ای از سیاست ها و قوانین است که با وجود آنها تضمین میکنند رقابت طوری محدود نشود که وضع جامعه بدتر شود.
- تنظیم گری: الزامات و محدودیت های دولت بر روی فعالیت بنگاه ها به ویژه در شرایط انحصار طبیعی. این تنظیم گری و الزامات میتوانند اهداف اقتصادی و غیر اقتصادی داشته باشد.
به طور مثال تعیین نرخ نیروگاه هایی که در بازار برق برنده می شوند مهم است اما در کنار اهداف اقتصادی، اهداف غیر اقتصادی را نیز خواهیم داشت. مثلاً در تنظیم بازار برق باید به ظرفیت شبکه های انتقال، کنترل فرکانس و … توجه کنیم یا مثلاً در تنظیم بازار ممکن است جایگاه های سوختمان را به سمت خصوصی سازی حرکت دهیم؛ اما نکته اینجاست که یک سری تنظیم گری های غیر اقتصادی مانند مسائل محیط زیستی و… هم احتیاج خواهیم داشت که اهداف غیر اقتصادی نهاد تنظیم گری محسوب می شوند. اگر به تجربه تنظیم گری در دنیا نگاه کنیم، واقعیت این است که نهاد های تنظیم گر معمولاً همزمان با فرایند خصوصی سازی (بویژه در مورد انحصار های طبیعی) شکل گرفته اند که در سی سال اخیر ما شاهد روند فراگیر شدن قانون مستقل و نهادهای ناظر بر رقابت در جهان هستیم.
اهداف اقتصادی:
- امکان توسعه رقابت در بخش هایی از صنعت که وجود دارد (مثال: تولید برق)
- حمایت از حقوق مصرف کننده (کاهش رفاه از دست رفته) در شرایط انحصار طبیعی
- حفاظت از محیط زیست
- پایداری بلند مدت ارائه خدمات
اهداف غیر اقتصادی:
- اطمینان از حداقل کیفیت (در شرایط انحصار طبیعی (انحصار چند جانبه) نمیتوان انتظار داشت ساز و کارهای رقابتی برای تضمین کیفیت وجود ندارد)
- رعایت استانداردهای متفاوت
به دليل جديد بودن تجربه تنظیم گری، در کشورهای مختلف به روش های متفاوتی انجام شده است. به عنوان مثال در انگلستان نهادهای تنظیم گر تشکیل می شوند، از بین می روند و نهاد های جدید جایگزین آنها می شوند، این امر با تصمیم قانون گذار به سرعت اتفاق می افتد. البته انگلستان یک مثال ویژه است زیرا به سرعت اصلاحات در ساختار اداری آن صورت می گیرد. در این کشور نهاد اصلی ناظر بر رقابت وجود دارد که در زیر مجموعه آن، نهادهای تنظیم گر شکل می گیرند. در انگلستان در ابتدا تنظیم گر برق و گاز از هم جدا بودند اما از آن جایی که تولید گاز خیلی به برق وابسته است و مصرف کننده نهایی در خانوار خیلی اوقات گاز و برق را به عنوان سوخت های جایگزین یکدیگر استفاده می کند عملاٌ به یک نهاد تنظیم گر تبدیل شد.
اگر بخواهیم نگاه سریع به تجربه ایران داشته باشیم، در ایران نهاد های تنظیم کننده بخشی داریم مثل:
- هیات تنظیم بازار برق
- سازمان تنظیم مقررات و ارتباط رادیویی
- معاونت نظارت بر بانک های بانک مرکزی (در بهترین حالت، تنها وظایف نظارت بانکی را انجام می دهد و اصولاً دغدغه آن رقابت بین بانک ها نیست).
- معاون نظارت بیمه مرکزی
نکته اساسی این است که تمام نهاد های تنظیم کننده در ساختار کشور ما در ذیل نهاد های حاکمیتی ایجاد شده اند که آن نهادهای حاکمیتی خودشان دچار تصدی گری های بزرگ در آن بخش بوده اند.
- سابقه قانونی مرتبط با توسعه رقابت:
- اصول 43 و 44 قانون اساسی
- قانون تعزیرات حکومتی
- قانون برنامه اول توسعه اقتصادی – اجتماعی
سیاست های کلان برنامه به ایجاد و حراست از فضای رقابتی در صادرات، واردات، تولید و توزیع پرداخت.
- قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی – اجتماعی
تقلیل تصدی دولتی، تسهیل شرایط ورود و خروج به حرفه تجارت برای افراد علاقمند و جلوگیری از انحصار از جمله سیاست های کلی برنامه عنوان شد.
- قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی – اجتماعی
امتیازات انحصاری اعطا شده به دولت مورد بازبینی قرار گرفت و مقرر شد فعالیت های قابل انجام از طریق بخش خصوصی به این بخش سپرده شود و به این طریق رقابت در بازارها افزایش یابد.
- قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی – اجتماعی
دولت مکلف شد تا لایحه تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکل گیری انحصار را در سال اول برنامه به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
- لایحه تسهیل رقابت
لایحه قانون مذکور در سال 1384 با عنوان ” لایحه تسهیل رقابت و جلوگیری از شکل گیری انحصار” به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.
ممنوع شدن کلیه رویه های ضد رقابتی و غیر منصفانه (از جمله تبانی، قیمت گذاری تبعیض آمیز، تبعیض در شرایط معامله، قیمت گذاری تهاجمی، اظهارات گمراه کننده و معامله در شرایط انحصاری)
مشروط شدن برخی رویه ها (از جمله ادغام)
ممنوع شدن کمک های دولتی که تبعیض آمیز باشد
فرآیند تقنینی این لایحه تا تقدیم لایحه اجرای سیاست کلی اصل 44 به طول انجامید.
- قانون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی
در نهایت لایحه ” تسهیل رقابت” در لایحه “اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش غیردولتی” ادغام و تصویب شد.
در تاریخ 7 مردادماه 1388 اولین جلسه شورای رقابت برگزار شد.
هم اکنون شورای رقابت، در قالب فصل نهم (مواد 43 تا 84) قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 به فعالیت می‌پردازد.
- ماده 59 (فصل نهم) قانون سیاست‌های کلی اصل 44 (مصوب 1387)
شورای رقابت میتواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید.
ترکیب اعضای نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیات وزیران تعیین می‌شود. شرایط انتخاب اعضای این نهادها، مطابق بند “ب” ماده (53) این قانون است و اعضای آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسئولیت‌های پیش‌بینی‌شده در این قانون برای اعضای شورای رقابت را بر عهده دارند.
در هر حال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی انجام دهد.
واقعیت این است که در شش سال گذشته، کلیه تلاش‌هایی که در شورا انجام شد به‌واسطه اینکه این نهاد تنظیم‌کننده بخشی برای جاهایی که مصداق انحصار طبیعی بودند و نوعاً هم در سیطره قوه مجریه بودند، با شکست مواجه شدند. نهایتاً لایحه‌ای از دولت به مجلس رفت که دولت جدید اعلام به بازنگری آن نمود؛ اما نهاد تنظیم‌کننده بخش برق و پتروشیمی در دولت با سدی مواجه شدند و دولت با تشکیل این نهادها موافقت نداشت.
- مشکلات فرآیند خصوصی‌سازی
- سرعت در واگذاری
- احتمالاً به دلیل دسترسی سریع‌تر به منابع حاصل از فروش
- عدم آماده شدن سازوکارهای لازم برای نظارت
- عدم دقت در فرآیند واگذاری به عوامل نظیر تمرکز در بازار
- عدم تغییر رویکرد دولت (حاکمیت) در نحوه تعاملات در فضای کسب‌وکار پس از خصوصی‌سازی
- عدم توسعه رقابت
- ادامه تأکید بر مداخلات قیمت‌گذاری حتی در موارد غیرضروری
در شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر، استقلال نهاد تنظیم‌گر به دلایل زیر بسیار مهم است:
- تفاوت و در برخی موارد تقابل میان وظایف سازمان دولتی موجود با اصول تنظیم گری (مصداق تنظیم گری اقتصادی است و خیلی از موارد در تنظیم گری غیراقتصادی هم این تقابل وجود دارد)
- تنظیم روابط بین بخش باقی‌مانده در دست دولت و بخش واگذارشده (یکی از مصادیق اساسی این تقابل است)
- در صورت تمایل به توسعه بخش خصوصی به موارد زیر نیاز است که لازمه این موارد استقلال نهاد تنظیم‌گر میباشد.
- آیین‌نامه و قواعد جدید
- قدرت عمل بالای نهاد تنظیم‌گر در اعمال قوانین و جرائم
- ضمانت اجرایی
- اصول شفافیت اطلاعات
- رعایت جدی اصول عدم تزاحم منافع (conflict of interest) بین بازیگران بخش
- زمان انتظار قبل و بعد از تصدیcool-off period
- نحوه گزینش اعضا برای حداقل کردن دخالت‌های سیاسی و قضایی
- قدرت تطبیق سریع با شرایط با توجه به تغییرات سریع فناوری (مثال: ارتباطات)
جمع‌بندی
- دستیابی به رشد اقتصادی بالا بدون توجه به توسعه فضای رقابت امکان‌پذیر نیست.
- توسعه فضای رقابت نیازمند بهبود محیط کسب‌وکار و توجه دولت به سیاستگذاری صحیح رقابت و نقش دقیق خود به عنوان تنظیم‌گر است.
- به دلایل متعدد نظری و همچنین موضوعات فضای سیاستگذاری و اجرایی کشور استقلال نهاد ناظر بر رقابت و نهادهای تنظیم‌کننده بخشی شرط ضروری این فرآیند است.
گزارش کامل نشست را می‌توانید از اینجا دریافت کنید.